[김태일의 월요논단] 다시 생각해보는 제주특별자치도 특별법

[김태일의 월요논단] 다시 생각해보는 제주특별자치도 특별법
  • 입력 : 2019. 12.16(월) 00:00
  • 김도영 기자 doyoung@ihalla.com
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2017년 12월에 국회에 제출됐던 6단계 제도개선안을 골자로 하는 제주특별법 개정안이 약 2년만인 11월에 통과됐다. 2017년 6단계 제도개선 논의과정에서도 중앙으로부터 권한이양을 높이면서 특례인정비율도 50%정도로 높이기 위한 다양한 논의가 있었던 것으로 기억된다.

우리가 제주특별법을 주시하는 이유는 행정행위에 있어서 가장 상위에 있는 법률이기 때문이다. 제주특별법에 대해서는 투자자본의 증가와 건설중심의 경제활성화, 인구증가와 같은 긍정적인 측면도 일정 부분 성과로 높이 평가할수 있는 부분도 있지만, 삶의 질적 측면에서는 크게 개선되지 못하고 있다는 비판적 시각도 존재한다. 또한 양적 성과가 있지만 그 성과가 제대로 제주도민의 삶을 개선하는 방향과 직결되지 못하고 있다는 점도 개선해야 할 부분이기도 하다.

6단계 제도개선이 포함된 제주특별법이 우여곡절끝에 통과됐지만, 장기적인 관점에서 제주도의 발전과 도민의 삶을 개선하기 위해 근본적인 문제에서 향후 개선방향을 논할 필요가 있을 것이다.

첫째, 특별법이 지향하고 있는 가치와 목적이 제주도와 도민의 삶의 질 향상보다는 국가우선에 비중을 두고 있다는 점이다. 특별법 목적을 다루고 있는 제1조의 내용이 그러하다. 제1조의 내용은 '이 법은 종전의 제주도의 지역적·역사적·인문적 특성을 살리고 자율과 책임, 창의성과 다양성을 바탕으로 고도의 자치권이 보장되는 제주특별자치도를 설치하여 실질적인 지방분권을 보장하고, 행정규제의 폭넓은 완화 및 국제적 기준의 적용 등을 통하여 국제자유도시를 조성함으로써 국가발전에 이바지함을 목적으로 한다'로 규정하고 있다. 기본적으로 제주특별법은 국가발전에 비중을 두고 있기 때문에 각종 행정규제의 완화와 지방분권 보장은 국가의 발전을 위해 이루어지는 것이며 그 결과 역시 국가중심에 두고 있다는 점이다. 따라서 근본적으로 제주특별접 제1조의 목적을 제주도와 도민의 행복한 삶의 질 개선을 위한 것에 초점을 두는 방향으로 개선돼야 할 필요가 있다고 생각된다.

둘째, 개발행위와 관련해 환경, 국토 이용계획 등에 대한 권한을 특례를 적용받아 개발허가는 하고 있으나 관리는 제대로 이루어지지 못함으로서 난개발을 확산시키고 있다는 점이다. 예를 들면, 제주특별법 제3편 국제자유도시의 개발 및 기반조성 제1장 국제자유도시의 개발에 관한 계획의 제140조, 제141조, 제142조, 제143조, 제144조 등은 국제자유도시 조성을 위한 것에 초점을 둔 것이며 도민의 생활기반 구축과는 관련이 크지 않다는 점이다. 또한 제7장 토지의 이용 및 교통 항만 등의 개선의 제406조(국토의 계획 및 이용에 관한 특례), 제408조(건축에 관한 특례), 제415조(도시개발에 관한 특례), 그리고 제5장 환경보전의 제364조(환경영향평가 협의 등에 관한 특례) 등도 도조례로 지정해 개발의 용이성에 초점을 두고 있으나 그에 따른 개발의 부작용을 통제하는 장치가 부재하다는 점도 큰 문제라 할 수 있다.

향후 다음단계에서는 제주특별법에서 제주도의 특수성과 보편성이 반영된 효율적인 개발과 관리와 운영, 개발이익의 도민 공유라는 큰 틀 속에서 추가 개정논의가 있어야 할 것이다. <김태일 제주대학교 건축학부 교수>
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